中国銀川市における食料安全保障と貧困削減

本論文は、急速な経済成長と地域間格差の拡大という状況下にある中国において、都市の食料安全保障と貧困削減を扱う。著者らは、FAOによる食料安全保障の定義と、Availability（供給可能性）、Access（入手可能性）、Utilization（利用）の3条件に依拠し、経済発展と食料消費パターンの変化に伴って、これらの条件の相対的重要性が変わると主張する。一般に農地を持たず経済的資源も限られる都市の貧困層にとっては、とりわけ食料へのアクセス（入手可能性）の改善が重要であると位置づけられる。研究はこの課題を、中国の複雑な都市貧困の状況（貧困が、失業や国有企業（SOEs）の再編、疾病・障害、高齢化、孤児、貧困地域からの移住と結びつく状況）の中に置いて論じる。こうした背景のもと、本論文はSecurity System for Urban Minimum Standard of Living（SSUMSL）および関連する食料支援の仕組みに焦点を当て、財政力、制度設計、実施の違いにより影響が地域で異なる点を指摘する。具体的な目的は、寧夏回族自治区の銀川市におけるSSUMSLと食料支援の実際の運用を明らかにし、都市貧困層の食料安全保障の実態を評価するとともに、この地域の貧困削減に向けた政策的含意を導くことである。

本研究は、銀川市のSSUMSLが時間とともに拡大したことを示す。基礎的な支援基準は1998年の月100元から2007年には月200元へ上昇し、受給者数は2003年の70,400人（居住人口の5.29%）に対し、2008年には87,300人（5.28%）であった。銀川市の受給者割合（5.3%）は寧夏の他都市より低いと報告される一方で、同市は自治区内の都市SSUMSL受給者の42%を占める。受給者増の要因として著者らは、保障基準の変更、世帯規模や所得の虚偽申告、急速な開発に伴う元農民の都市部への編入を挙げる。コミュニティ事例はニーズの多様性を示しており、北安社区（受給者割合0.2%）では高額な医療費、失業、教育費が主要な関心事で、食料支援は評価されるが不十分と見なされることもある。北寺社区（受給者割合17.0%）では、疾病や身体障害がニーズの顕著な要因である。調査結果は就業状態による支援ニーズの差を示し、「就業中」の受給者はJob Assistance（26.7%）を最も多く挙げ、Vegetable（40.0%）をより求める一方、「非就業」の受給者はMedical Assistance（35.7%）を最も多く挙げ、Staple Food（67.9%）を優先する。さらに、SSUMSLへの依存も懸念され、40代の失業利用者の割合が高い（46.4%）うえ、そのうち職業支援への需要がゼロと回答した者が多いことが示される。食料支援の提供面では、Aixin Service Stationは「栄養改善への貢献（56.5%）」や「社区政府の良いサービス（45.7%）」で肯定的に評価されるが、「支援量が少ない（28.3%）」が主な不満であり、同制度の拠点数は地区内で大幅に縮小した（2009年7月までに36か所から1か所へ）。政府運営の主食店舗は百貨店やスーパーマーケットより安価であるが、受給者の認知は低く（「知らない（65.2%）」）、批判として「広告が少ない（19.6%）」が多い。民間企業やNGOからの寄付は、受給者によれば生活の安定と栄養改善を支えている。

本論文は、量的・質的な貧困分析の強みを組み合わせることを意図したmixed-methodsの分析枠組みを採用する。量的には、公的統計（例：市年鑑、統計公報）を用いて、寧夏および銀川における社会経済状況とSSUMSLの動向を、人口、GDP、産業構造、失業、受給者数、支援基準などの観点から記述する。質的には、政策担当者（貧困対策政策に関与する職員や、寧夏の民政部門の下部機関の責任者を含む）と支援受給者の双方に対して聞き取り調査を行い、監督、運営、申請負担といったプロセスや制度上の課題を把握する。実証研究の主な対象地域は銀川市の興慶区で、北安社区と北寺社区のコミュニティレベルの事例研究を含む。データ収集には、貧困世帯（とりわけAixin Service Station利用者）への質問票調査と、主食の小売価格調査（Administration of Grainの店舗とスーパーマーケット、百貨店等の店舗形態間の価格比較を含む）も含まれる。調査票と収集方法として、Survey sheet AはAixin Service Station利用者を対象にサービス提供日に「gang investigation」方式で実施（46件回収）し、Survey sheet Bは福祉受給者に戸別訪問で実施（3回回収）、Survey sheet Cは2010年3月に実施された。現地調査は2段階で行われ、予備調査が2009年7月1～11日、本調査が2010年2月3～17日であり、2009年7月と2010年2月の聞き取り調査が補完的に加えられた。

著者らは分析に基づき、銀川市の都市貧困層の食料安全保障は「全体として達成されている」と結論づけ、政策的な重点が食料支援から教育支援・医療支援へ移行しつつあると述べる。ただしこの結論は主として貧困世帯の主観的評価に依拠しており、より正確な評価には（例：栄養摂取量などの）客観的指標の補完が必要だと強調する。本論文の政策的意義は、総体としての食料安全保障が十分に見える場合でも、都市の貧困削減の有効性と公平性を制約しうる構造的・運用上の制約を特定する点にある。主要な問題として、銀川のSSUMSL支出が中央政府に大きく依存するため地方の自律性が限定され、地域経済成長の恩恵が貧困層に十分届かないことが示唆される。持続可能性も課題であり、Aixin Service Stationのようなコミュニティ運営の食料支援は民間企業や市民の寄付に依存しているため継続が困難になっている（36拠点から1拠点への統合がその証左である）。さらに著者らは、制度の透明性・公正性と受給者のプライバシーの間の緊張関係を指摘し、自立の重要性を強調して、SSUMSLへの依存を減らすために職業訓練を迅速に導入すべきだと論じる。最後に、支援制度や主体間（例：コミュニティ支援とAdministration of Grainの店舗）の連携強化と、より広い社会保障セーフティネットの中で社会的弱者をよりよく守るコミュニティ基盤の相互扶助システムの必要性を強調する。

本論文は、政策上の必要性と研究上のギャップとして、いくつかの将来方向を示す。第一に、受給者のSSUMSL依存に対処し自立を支えるため、とりわけ職業訓練プログラムなど雇用志向の施策を強化すべきだとしつつ、支援ニーズはコミュニティの状況によって異なる（例：北安社区では雇用促進、北寺社区ではより個別化された支援）ことも認める。第二に、Aixin Service Stationの縮小が示すように、寄付に依存する食料支援の提供メカニズムの持続可能性を改善する必要があるとする。一般商店との統合や利用者の一部負担の導入といった以前の提案は議論されたが実施されなかった。第三に、Administration of Grainの主食店舗は価格面の利点があり支援拠点にも近いにもかかわらず認知が低いことを踏まえ、省庁間連携と情報提供の改善が不可欠であり、広報の強化や連携が実務的な対応として含意される。第四に、受益者管理における透明性とプライバシーのトレードオフを解消し、監督と行政能力（人員配置やSSUMSLに関する公衆の理解を含む）を改善する重要性を述べる。最後に、主観的評価を補完するため、（栄養摂取量などの）客観的指標を用いた将来の分析を明示的に提案し、貧困層の都市食料安全保障をより厳密に評価できるようにする必要性を指摘する。

この論文は、経済が急に成長する一方で地域の貧富の差が広がっている中国で、都市に住む貧しい人たちの食料の問題と、貧困を減らす政策について調べたものです。
食料安全保障(いつでも必要な量の安全で栄養のある食べ物を、体や家計の状況に関係なく手に入れて食べられる状態のことです。貧困対策では、食べ物が不足する不安を減らす基準になります。)は、いつでも必要な食べ物を手に入れて、安心して食べられる状態のことです。これには、食べ物が十分にあること、買ったり受け取ったりできること、体に役立つ形で食べられることの3つが大切だと考えます。著者たちは、経済発展や食生活の変化によって、この3つのうち何が特に重要かが変わると述べています。
都市の貧困層は農地を持たず、収入も少ないことが多いので、特に「食べ物を手に入れられるか」という点が重要になります。さらに中国の都市の貧困は、失業、国の企業の再編、病気や障害、高齢化、孤児、貧しい地域からの移住など、原因が複雑です。
そこで本論文は、都市の最低限の生活を支える制度であるSSUMSL(都市の住民に対して、最低限の生活水準を下回る人に現金などで支援する中国の制度です。都市の貧困対策の中心で、地域の財政や運用によって効果が変わります。)と食料支援に注目し、地域によって財政力や制度の作り方、運用のしかたが違うため、効果も違うことを問題にします。具体的には、寧夏回族自治区の銀川市でSSUMSLと食料支援がどう運用されているかを明らかにし、都市の貧困層の食料安全保障の実態を評価し、貧困削減のための政策のヒントを示すことを目的としています。

銀川市ではSSUMSL(都市の住民に対して、最低限の生活水準を下回る人に現金などで支援する中国の制度です。都市の貧困対策の中心で、地域の財政や運用によって効果が変わります。)が年々拡大していました。支援の基準額は1998年の月100元から2007年には月200元に上がり、受給者数も増えました。ただし、人口に占める受給者の割合は2003年も2008年も約5.3%で大きくは変わっていません。銀川市の割合自体は寧夏の他都市より低い一方で、寧夏全体の都市SSUMSL受給者のうち約42%が銀川市に集中している点が示されました。
受給者が増えた理由としては、基準の変更のほか、世帯人数や所得の申告をごまかすケース、都市開発によって元農民が都市住民として組み込まれたことなどが挙げられています。
2つの社区の事例から、必要とする支援が場所によって違うことも分かりました。北安社区では医療費、失業、教育費の負担が大きな問題で、食料支援は助けになるが量が足りないと感じる人もいます。北寺社区では病気や身体障害が特に大きな要因でした。
また、仕事があるかないかで求める支援が変わります。仕事がある受給者は仕事探しの支援をより求め、追加の食料支援では野菜を求める人が多い一方、仕事がない受給者は医療支援を強く求め、主食を優先する傾向がありました。さらに、SSUMSLに頼り続けてしまう問題も示され、特に40代の失業者が多いのに職業支援を望まない人が目立つことが指摘されています。
食料支援の仕組みでは、Aixin Service Station(社区が運営する食料支援の拠点で、主食や日用品を配るなどの支援を行います。寄付に支えられているため、継続の難しさが課題になります。)は栄養改善につながる点などで評価されましたが、支援量が少ない不満が多く、拠点数も大きく減りました。政府運営の主食店舗は安いのに知られていない人が多く、宣伝不足が課題でした。民間企業やNGOの寄付は、生活の安定や栄養改善に役立っていると受給者が評価しています。

この研究は、数字で全体像をつかむ方法と、聞き取りで実態を深く知る方法を組み合わせています。
数字による分析では、市年鑑などの公的統計を使い、人口、GDP、産業の構成、失業、受給者数、支援基準などを整理しました。
聞き取りでは、政策を担当する職員や支援を受ける人に話を聞き、監督のしかた、運営の問題、申請の負担などを確認しました。
主な調査地域は銀川市の興慶区で、北安社区と北寺社区を事例として扱いました。質問票調査や、主食の小売価格の調査も行い、Aixin Service Station(社区が運営する食料支援の拠点で、主食や日用品を配るなどの支援を行います。寄付に支えられているため、継続の難しさが課題になります。)の利用者への調査など複数の方法でデータを集めました。

著者たちは、銀川市の都市貧困層について、全体としては食料安全保障(いつでも必要な量の安全で栄養のある食べ物を、体や家計の状況に関係なく手に入れて食べられる状態のことです。貧困対策では、食べ物が不足する不安を減らす基準になります。)が達成されていると結論づけています。そのため政策の重点も、食料支援から教育支援や医療支援へ移りつつあると述べます。
ただしこの判断は、貧困世帯の「自分ではそう感じる」という評価に強く基づいているため、栄養の摂取量のような客観的データでも確認する必要があると強調しています。
また、食料が足りているように見えても、貧困削減の効果や公平さを邪魔する仕組み上の問題があることを示した点に意義があります。たとえば、SSUMSL(都市の住民に対して、最低限の生活水準を下回る人に現金などで支援する中国の制度です。都市の貧困対策の中心で、地域の財政や運用によって効果が変わります。)の支出が中央政府に大きく依存していて地方の自由度が低いこと、経済成長の利益が貧困層まで十分届いていないことが指摘されます。さらに、寄付に頼るAixin Service Station(社区が運営する食料支援の拠点で、主食や日用品を配るなどの支援を行います。寄付に支えられているため、継続の難しさが課題になります。)は継続が難しくなっており、制度の透明性(制度がどのように運用されているかが分かりやすく、不正が起きにくい状態のことです。公平さを守るために必要ですが、個人情報の扱いとぶつかることがあります。)と受給者のプライバシー(個人の情報や生活状況を勝手に公開されない権利のことです。福祉制度では、支援を受ける人が周囲に知られすぎない配慮が必要になります。)の両立も課題です。著者たちは自立を重視し、SSUMSLへの依存を減らすため職業訓練を早く導入すべきだと述べます。最後に、支援制度どうしの連携や、地域で弱い立場の人を支える仕組みを強める必要があるとまとめています。

今後の課題として、まずSSUMSL(都市の住民に対して、最低限の生活水準を下回る人に現金などで支援する中国の制度です。都市の貧困対策の中心で、地域の財政や運用によって効果が変わります。)への依存を減らし自立を支えるため、職業訓練などの雇用につながる政策を強化すべきだと述べます。ただし必要な支援は社区によって異なるため、地域に合わせた対応が必要です。
次に、寄付に頼る食料支援の仕組みが続きにくい問題があるため、運営を安定させる工夫が求められます。さらに、安い主食店舗の存在が十分知られていないので、役所同士の連携や情報発信を改善し、広報を強める必要があります。
また、受給者の情報公開とプライバシー(個人の情報や生活状況を勝手に公開されない権利のことです。福祉制度では、支援を受ける人が周囲に知られすぎない配慮が必要になります。)のバランスをとりつつ、監督や行政の体制を強化することも重要です。最後に、主観的な評価だけでなく、栄養摂取量などの客観的な指標を使って、より正確に食料安全保障(いつでも必要な量の安全で栄養のある食べ物を、体や家計の状況に関係なく手に入れて食べられる状態のことです。貧困対策では、食べ物が不足する不安を減らす基準になります。)を評価する研究が必要だと提案しています。