農業農村整備事業における地域住民の意識構造-新潟県西蒲原地域を事例として-

農村インフラの改善は、農業生産にとどまらず、非農業活動や住民の日常生活にも及ぶ幅広い社会経済的影響をもつと論じられている。農村環境や関連施設は共有資源であるため、土地改良事業には農家・非農家を含む多様な関係者が関与する。本論文は、合意形成がしばしば困難になる理由として、住民の利害や価値志向が農家と非農家の間だけでなく、農家集団の内部でも異なる点を強調する。また、土地改良や農村インフラ改善に関する従来の経済研究は農業生産に焦点を当てがちだった一方で、政策・実務の現場では住民参加の拡大や、環境との調和、農村の生活条件への配慮がますます求められていることを指摘する。こうした背景のもと、本研究は新潟県西蒲原地域を事例として、(1) 土地改良および農村インフラ改善に関する住民意識の構造、(2) そのような意識がどのように形成されるか、を実証的に明らかにすることを目的とする。

農家・非農家の双方に共通して、住民は農業・農村の機能として「自然環境の維持」を最も重要と評価し、次いで「食料の安定供給」「地域内で消費される農産物の供給」「洪水など自然災害の防止」を挙げた。住民タイプによる差は、（例：専業→兼業→非農家のように）単純な序列では説明できず、いくつかの関心（とくに自然環境と地産地消）は専業農家と非農家の双方で強く共有されていた。農業用水施設を非農業目的（例：親水公園や景観保全）に利用することについては、評価は概して肯定的であったが、農家は比較的消極的で、非農家はより積極的であった。土地改良における環境との調和については、住民は広く環境配慮を支持し、なかでも「水質への配慮」が特に高く評価された。一方、非農家は相対的に「生き物の生息への配慮」をより重視した。農地保全による洪水防止策については、「行政による農地の買い取り・借り上げ」が最も高く評価され、次いで「遊水池の建設など」「住民全体による費用負担」が続いた。この点では、非農家は相対的に遊水池型の対策を好み、農家は非農家も含めた費用負担の共有を相対的に好む傾向がみられた。

本研究は、新潟県の西蒲原地域（2市10町村）を対象とする。同地域は低地で歴史的に洪水被害を受けてきたが、その後、とくに排水改良を中心とする大規模な土地改良により形づくられ、安定生産（とくにコシヒカリの稲作に加え、大豆、野菜、果樹）を支えてきた。人口と世帯数は増加する一方で、農家世帯率は低下（2000年に6.9%）しており、都市化の進行と、農家・非農家の混住の拡大が示される。実証材料は、(a) 土地改良区の関係者、農家、非農家が参加したセッションと、(b) 西蒲原土地改良区の長期計画見直しの会合（2003年8月）で実施したアンケート調査から得た。調査票は12支所管内の住民1,064人に郵送され、968件（回収率91.0%）が回収され、回答者プロフィールが不完全なものを除外した917件を分析に用いた。設問は、回答者属性、農業・農村に関する意識、農村整備事業への見解を含み、農家については農業経営の概要も追加で尋ねた。分析では、農業・農村機能に関する意識の構造次元を抽出するために数量化III類を用い、特定のインフラ改善の方向性に対する立場と、関連する要因（農業への関与度や意識次元を含む）との関係を検討するために数量化II類を用いた。

本論文は、土地改良および農村インフラ改善に関して住民が望む方向性は、主に2つの要素、すなわち (1) 農業への関与（直接的利害に結びつく）と (2) 農業・農村の機能に関する意識（価値観や認識に結びつく）によって形成されると結論づける。数量分析により、両要素が重要であり、住民属性や都市化状況と相互に関係しながら作用することが示された。著者らは意識構造を、「農業・農村に対する住民評価（高–低）」と「農村環境への志向（都市的開発–農村保全）」という2軸で解釈し、この構造が、具体的な事業論点（例：施設の非農業利用、環境配慮、洪水関連の農地対策）に関する選好の分岐を説明するのに役立つと論じる。実務的意義として、合意形成には、(a) 利害にもとづく不一致（役割分担や制度変更が必要になる場合がある）と、(b) 意識・価値にもとづく不一致（参加や学習を通じて一定程度縮小しうる）を明確に区別して把握することが必要だと位置づける。したがって、これらの差異を実証的に明らかにすることが、個別プロジェクトに適した合意形成手法を選ぶための前提条件であるとする。

本論文は詳細な将来研究課題を提示してはいないが、今後の土地改良・農村インフラ改善の計画と実施に向けた手続き上の含意を示している。具体的には、住民間の意識や価値の不一致は、参加型プロセスや地域の環境条件・価値について学ぶ機会を通じて「一定程度」縮小しうるとし、構想段階から維持管理に至るまでの関与の重要性を示唆する。また、利害にもとづく不一致は直接的な利害と結びついているため、非農家人口が増加する混住社会を管理するには、住民間の新たな関係づくり、責任配分の明確化、制度変更が将来の事業ガバナンスに必要になりうるとも述べる。より一般的には、将来の事業設計は、生産中心の視点のみに依拠するのではなく、対象となるインフラ課題においてどの差異（利害か意識・価値か）が重要なのかをまず明確化し、それに応じて合意形成手法を選択すべきだ、という含意が示されている。

農村のインフラを良くすることは、農業の生産量を増やすだけでなく、農業以外の仕事や、住民の毎日の生活にも広く影響すると考えられています。農村の環境や水路などの施設は、地域のみんなで使うものなので、土地改良の事業には農家だけでなく非農家も関わります。
しかし合意をつくるのが難しいのは、農家と非農家の間だけでなく、農家の中でも、利益の違いや大事にしたい価値観が違うことがあるからです。これまでの経済研究は農業生産に注目しがちでしたが、実際の政策や現場では、住民参加を増やすこと、環境と両立させること、暮らしやすさに配慮することが強く求められています。
そこでこの研究は、新潟県西蒲原地域を例にして、土地改良や農村インフラ(農村で生活や農業を支える基盤のことです。例として、用水路や排水路、農道、農地を守る施設などが含まれます。農業だけでなく、防災や景観、住みやすさにも関わるため重要です。)改善について、住民の意識がどんな形になっているのか、そしてその意識がどう作られるのかを、データにもとづいて明らかにすることを目的とします。

農家と非農家のどちらでも、農業や農村の役割として「自然環境を守ること」を一番大事だと考えていました。次に「食料を安定して供給すること」「地域で消費される農産物をつくること」「洪水などの災害を防ぐこと」が続きました。
また、住民のタイプの違いは「専業農家→兼業農家→非農家」のような単純な並びでは説明できませんでした。たとえば自然環境や地産地消(地域で作った農産物などを、その地域で消費する考え方です。食の安心や地域経済の活性化につながり、住民の農業への見方にも影響します。)への関心は、専業農家と非農家の両方で強いなど、意外な共通点もありました。
農業用水の施設を、親水公園(水辺に近づいて遊んだり休んだりできるように整備された公園です。用水路などを農業以外にも活用する例として出てきます。)や景観づくりなど農業以外にも使うことには、全体としては前向きな評価が多い一方、農家はやや消極的で、非農家はより積極的でした。
土地改良で環境と両立させることについては、多くの住民が環境への配慮に賛成し、とくに「水質(水のきれいさや汚れの程度を表す言葉です。農業用水や生活排水が関わるため、土地改良で環境と両立させるときの大事なポイントになります。)への配慮」が高く評価されました。一方で非農家は「生き物が住める環境への配慮」をより重視する傾向がありました。
洪水を防ぐための農地保全策では、「行政が農地を買い取る・借り上げる」が最も評価され、次に「遊水池(洪水のときに水を一時的にためて、川の水位上昇を抑える施設です。農地や地域を水害から守る方法の一つとして議論されます。)をつくるなど」、その次に「住民全体で費用を負担する」が続きました。ここでも、非農家は遊水池型の対策を好み、農家は非農家も含めた費用負担の共有を比較的好む傾向が見られました。

対象は新潟県の西蒲原地域（2市10町村）です。この地域は低い土地が多く、昔は洪水被害を受けやすい場所でしたが、その後、排水を良くする大規模な土地改良が進み、コシヒカリの稲作だけでなく大豆・野菜・果樹などの安定生産を支えてきました。
一方で人口や世帯数は増えているのに、農家の割合は下がっており（2000年で6.9%）、都市化(人口や住宅地が増え、生活のしかたが都市に近づいていく変化のことです。農家が減り非農家が増えると、土地改良への見方や負担の考え方が変わりやすくなります。)が進み、農家と非農家が同じ地域に住む状況が広がっているといえます。
データは、関係者の話し合いの場と、2003年8月の土地改良区(土地改良事業や農業用水施設の管理を行う、地域の組織です。農家が中心になりやすいですが、地域全体の生活にも関わるため、非農家の理解も重要になります。)の長期計画見直し会合で行ったアンケートから集めました。アンケートは住民1,064人に郵送し、968件が回収され、情報が不足しているものを除いた917件を分析しました。内容は、回答者の属性、農業・農村への意識、農村整備事業への考え方などで、農家には農業経営の概要も追加で聞きました。
分析では、住民の意識のまとまり方を探るために数量化III類(たくさんの回答項目の関係から、意識の「まとまり」や「軸」を見つけるための統計手法です。住民の考え方がどんな方向性で分かれるのかを整理するのに役立ちます。)を使い、特定のインフラ改善案への賛否と、その理由になりそうな要因との関係を調べるために数量化II類(アンケートなどのデータを使い、ある選択や賛否に影響する要因を分析する統計手法です。どんな属性や意識が立場の違いにつながるかを整理するのに使われます。)を使いました。

この研究は、土地改良や農村インフラ(農村で生活や農業を支える基盤のことです。例として、用水路や排水路、農道、農地を守る施設などが含まれます。農業だけでなく、防災や景観、住みやすさにも関わるため重要です。)改善で住民が望む方向は、主に次の2つで決まるとまとめています。
1つ目は「農業への関わりの強さ」で、これは直接の利益と結びつきやすい要素です。2つ目は「農業や農村の役割をどう見ているか」という意識で、これは価値観や考え方と結びつきます。数量的な分析から、この2つがどちらも重要で、住民の属性や都市化(人口や住宅地が増え、生活のしかたが都市に近づいていく変化のことです。農家が減り非農家が増えると、土地改良への見方や負担の考え方が変わりやすくなります。)の進み方とも関係しながら影響することが示されました。
また住民の意識は、「農業・農村を高く評価しているか低く評価しているか」と、「都市的な開発を重視するか農村の保全を重視するか」という2つの軸で整理でき、それが施設の使い方や環境配慮、洪水対策などで意見が分かれる理由の説明に役立つと述べています。
実務面では、合意形成(関係する人たちが話し合い、意見の違いを整理して、納得できる形で決めていくことです。土地改良のように利害が分かれる問題では特に重要になります。)を進めるには、利益の対立による不一致と、意識や価値観の違いによる不一致を分けて考えることが大切だと示します。利益の対立は役割分担や制度変更が必要になる場合があり、意識や価値観の違いは参加や学びの機会を通じてある程度小さくできる可能性があるからです。

この論文は具体的な研究課題を細かく並べてはいませんが、今後の事業の進め方へのヒントを示しています。
意識や価値観の違いは、話し合いに参加したり、地域の環境や価値を学んだりする機会を増やすことで、ある程度小さくできる可能性があり、計画段階から維持管理まで関わり続けることが重要だとします。
一方、利益の違いにもとづく不一致は直接の利害に結びつくため、非農家が増える地域では、新しい関係づくり、責任の分け方の明確化、制度の見直しが必要になる場合があるとも述べています。つまり、これからの事業は「生産を伸ばす」だけの視点ではなく、どんな違いが問題の中心なのか（利益の対立なのか、意識・価値観の違いなのか）を先に整理し、それに合った合意形成(関係する人たちが話し合い、意見の違いを整理して、納得できる形で決めていくことです。土地改良のように利害が分かれる問題では特に重要になります。)の方法を選ぶべきだということです。