Right to Social Security in International Human Rights Law

本論文は、国際人権法における長年の問い、すなわち国際人権規範が各国の社会保障政策をどこまで形成し、制約し、あるいは評価し得るのかを扱う。第二次世界大戦後、ILOの1944年フィラデルフィア宣言、世界人権宣言、経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約（ICESCR）などの国際文書に確固として組み込まれるに至った経済的・社会的・文化的権利（ESC権）としての「社会保障を受ける権利」に焦点を当てる。こうした歴史的な拡大を踏まえ、著者は、社会保障を受ける権利の規範的性質と射程、ならびに無差別原則の実務上の役割をめぐって、国際人権フォーラムで行われている現代的な議論を検討する。本論文は、(i) とりわけ経済的、社会的及び文化的権利委員会（CESCR）によって示されてきた内容を中心に、国際基準の下での権利の規範的内容と国家義務を明確化し、(ii) 社会保障をめぐる紛争が（しばしば差別の主張を通じて）争われる国際・地域の判例法を分析し、(iii) 選択した国内訴訟—中心は日本の最高裁判例—を国際人権の推論枠組みから評価し、比較対象として南アフリカの憲法裁判所に言及する、という構成をとる。

主要な結論の一つは、社会保障を受ける権利が主要なESC文書（とりわけICESCR第9条）で明示的に承認されている一方で、国際的な直接の司法判断（adjudication）はしばしば限定されてきたことである。その結果、社会保障上の給付（entitlements）の保護は、ESC権を含まない条約へ「間接的に取り込む（indirect incorporation）」形で実現されることが多かった。ICCPR体制では、人権委員会が第26条（法の下の平等）を、差別的な社会保障立法を審査し得る自律的保障として扱った。例として *Broeks v. the Netherlands* では、既婚女性を失業給付から性別に基づき排除することが不合理かつ差別的であるとされた。欧州体制では、欧州人権裁判所（ECtHR）が、(a) 手続的経路（社会保障紛争における第6条・公正な裁判の適用可能性）と、(b) 実体的経路（第14条・無差別と第1議定書第1条・財産権を結び付けること）を通じて対象範囲を拡張した。とりわけ、給付が十分に承認された権利性（entitlement character）を有する場合にこの枠組みを用い、国籍によって受給者を区別する場合には厳格な正当化を要求した。米州体制では、サン・サルバドル議定書が社会保障を承認しているにもかかわらず、*“Five Pensioners” v. Peru* に見られるように、第26条の「漸進的発展（progressive development）」枠組みではなく、第21条（財産）を通じて権利が追求された。国内事例研究（日本、*X v. Oita City*、2014年7月18日）は、これと対照的な国内の姿勢を示す。最高裁は、生活保護における非日本国籍者の法定上の排除を、法的権利付与の問題として是認し、外国人受給者を権利主体ではなく行政通達に基づく単なる「受益者（beneficiaries）」として扱った。著者は、このアプローチが、CESCR一般的意見（General Comments）で強調される無差別の即時的効力（immediate-effect）の側面を看過していると論じ、これを南アフリカの *Khosa* と比較する。同事件では、拠出を要しない給付（non-contributory grants）から永住者を排除することが、財政上の懸念があるにもかかわらず、多数意見により不合理で烙印化（stigmatizing）を伴うとして違憲とされた。

本論文は、(1) 国際文書の文言および歴史に関する分析と、(2) 国際・地域・国内フォーラムにまたがる体系的な判例法分析を組み合わせた、法解釈学的（doctrinal, interpretive）手法を用いる。第一に、ICESCR第9条に表現された社会保障を受ける権利の規範的射程を、CESCR一般的意見第19号により展開される内容とともに検討する。そこには、利用可能性（availability）、十分性（adequacy）、アクセス可能性（accessibility）という三つの基準、ならびに尊重（respect）・保護（protect）・充足（fulfil）という三類型の国家義務が含まれる。次に、これらの義務をICESCR履行のより広い枠組みに位置付け、第2条1項の漸進的実現（progressive realisation）を強調しつつ、「最低限の中核義務（minimum core obligations）」（一般的意見第3号）および即時の無差別義務（第2条2項および第3条；一般的意見第20号）を通じて、即時的効力を有する義務を特定する。第二に、ESC権について直接の司法的判断が欠ける制度において、社会保障問題がどのように争訟化されるかを比較法的に分析する。対象は、ICCPR（第26条を通じて）、ECHR（第6条、第8条、第14条と第1議定書第1条を通じて）、米州条約体系（第21条・財産権、および手続的権利を通じて）である。最後に、これら国際基準を評価枠組みとして、日本の詳細な国内事例研究と、比較対象として南アフリカの事例に適用し、司法審査可能性（justiciability）、審査基準（standards of review）、および拠出を要しない社会扶助（non-contributory social assistance）へのアクセスにおける国籍に基づく区別の扱いに関する相違を明らかにする。

本論文は、社会保障を受ける権利が漸進的実現と結び付けられているにもかかわらず、国際人権レジームの一部となってきたと結論づける。また、実務上の保護は、ICESCR第9条の直接的執行によるというより、間接的な法理上の経路によって達成されてきたことが多いとする。各制度を通観すると、無差別原則が、国民的な社会保障措置を審査することを可能にする中核的メカニズムとして描かれており、市民的・政治的権利を中心とする法制度においても同様である。日本の最高裁が生活保護法に基づき永住外国人を排除することを是認した点は、憲法上の「政策指向」や法文に焦点を当てる一方で、無差別を即時的義務として真剣に取り上げず、国籍国との実質的な結び付きに乏しい場合もあり得る永住者の生活実態上の立場を十分に検討しなかったという意味で、過度に形式主義的であるとして批判される。南アフリカの *Khosa* との比較は、資源制約が認められる状況下でも、不合理性、脆弱性（vulnerability）、排除の烙印化（stigmatizing）や重大な影響を評価する別の司法的アプローチを示す。さらに著者は、社会保障を差別審査の対象とすることが、困難な問い—たとえば複雑な社会経済政策に対する司法介入の適切な限界や、制度的専門性（institutional expertise）—を提起するとも強調する。こうした懸念は、ICCPR委員会の推論の一部（例：*Oulajin & Kaiss*）にも反映されている。それでも、国際判例法の展開は、社会保障政策立案を含め、国家裁量を制約する基準を生み出し得るものとして提示される。

本論文は、詳細な改革プログラムを提示するのではなく、将来の展開を方向づける未解決で「当惑させる（perplexing）」問題を指摘する。今後の方向性の一つとして、社会保障において資源制約が即時の無差別義務とどのように相互作用するかについて、国際人権フォーラム内でさらなる明確化が求められる点が挙げられる。この関係は、著者によれば、CESCRの報告実務（reporting practice）においてさえ、なお精確には扱われていない。本論文は、国際・地域の判例法が、給付からの排除、とりわけ国籍を基準とする場合に、平等および比例性（proportionality）分析を適用することを通じて、国家裁量の具体的な限界を引き続き形成し得ると示唆する。国内レベルでは、裁判所が、少なくとも差別分析を通じてESC権に対する司法審査の可能性を認め、すべての非国民を同質のカテゴリーとして扱うのではなく永住者の現実の立場を検討することで、国際基準—とりわけCESCR一般的意見第9号、第19号、第20号—をより十分に統合し得ることが示唆される。同時に本論文は、この分野での司法判断の拡大は、社会経済政策の選択における制度的能力（institutional competence）と民主的正統性（democratic legitimacy）をめぐる根強い懸念に対処しなければならないことを強調し、将来の国際基準が、裁判所や監視機関が審査の度合いを調整するうえでの指針となるよう、こうした緊張関係に取り組む必要があるとする。

この論文は、国際人権のルールが、各国の社会保障の制度や政策にどこまで影響を与えたり、制限したり、評価したりできるのかを考えます。とくに、社会保障を受ける権利(失業や病気や高齢などで生活が苦しくなったときに、国などから支援を受けて人間らしく生きるための権利です)が、第二次世界大戦後に国際的な文書の中で大切な権利として位置づけられてきた流れに注目します。
そのうえで、社会保障を受ける権利がどんな内容を持つのか、また差別をしないという考え方が実際の場面でどう働くのかについて、国際的な議論を整理します。さらに、国際裁判や地域の裁判の例、日本の最高裁の判断、比較として南アフリカの憲法裁判所の判断も取り上げて、国際人権の考え方から評価します。

社会保障を受ける権利(失業や病気や高齢などで生活が苦しくなったときに、国などから支援を受けて人間らしく生きるための権利です)は、ICESCR(経済的社会的文化的権利を国際的に定めた条約で、社会保障を受ける権利も含みます)第9条などで「権利」としてはっきり認められています。しかし実際には、社会保障そのものを正面から国際裁判で判断する仕組みは長い間弱く、直接守られにくい状況がありました。
そのため多くのケースでは、社会保障を受ける権利を別の権利に結びつけて守る方法がとられてきました。たとえばICCPR(表現の自由や裁判を受ける権利など、市民的政治的権利を定めた条約です)では、第26条の「平等」を使って、差別的な社会保障制度をチェックしました。*Broeks v. the Netherlands*では、既婚女性を失業給付から外すのは不合理な差別だとされました。
ヨーロッパでは、欧州人権裁判所(ヨーロッパで人権条約が守られているかを判断する国際裁判所です)が、公正な裁判の権利などの手続の面からも、差別禁止と財産権(お金や年金などの利益を不当に奪われないようにする権利で、社会保障給付がこの権利として扱われることがあります)を組み合わせる面からも、社会保障に関する争いを扱える範囲を広げました。給付が「権利として認められている」と言える場合にこの考え方を使い、国籍で区別する場合には強い理由が必要だとしました。
米州では、社会保障の権利が文書で認められていても、*“Five Pensioners” v. Peru*のように、社会保障の条文ではなく財産権を使って争われることがありました。
一方、日本の最高裁（*X v. Oita City*）は、生活保護(生活に困った人に対して国が最低限の生活を支える制度で、税金でまかなうタイプの支援です)について外国籍の人を法律上の権利の対象外とし、行政の運用で助ける「受益者(法律上の権利として請求できる人というより、行政の運用によって利益を受けている人という意味で使われます)」として扱いました。著者は、この考え方は、国際基準が重視する「差別をしない義務はすぐに守らないといけない」という点を軽く見ていると述べます。これに対して南アフリカの*Khosa*では、永住者を社会扶助から外すのは不合理で、当事者に不利益なレッテルを貼ることにもなり、違憲だと判断されました。

この論文は、国際文書の文言や成立の経緯を読み解く分析と、国際・地域・国内の裁判例を広く比べる分析を組み合わせます。
まずICESCR(経済的社会的文化的権利を国際的に定めた条約で、社会保障を受ける権利も含みます)第9条の内容を、CESCR(ICESCRを監視し、国が条約を守っているかをチェックしたり、条約の解釈を示したりする国連の委員会です)の一般的意見(条約の内容をどう理解し、国が何をすべきかを委員会が整理して示す文書で、国際基準としてよく参照されます)第19号などを手がかりに整理し、社会保障制度に求められる基準や、国が負う義務のタイプをまとめます。次に、ICESCRの「段階的に実現する」という考え方をふまえつつも、最低限すぐに果たすべき義務や、差別をしない義務のように直ちに守るべき義務を特定します。
そのうえで、社会保障を直接扱えない制度でも、どの条文を使って争われてきたのかを比較します。最後に、その国際基準を使って日本の事例を評価し、南アフリカの事例とも比べて、裁判で判断できる範囲や、国籍による区別の扱いの違いを明らかにします。

社会保障を受ける権利(失業や病気や高齢などで生活が苦しくなったときに、国などから支援を受けて人間らしく生きるための権利です)は「段階的に実現する」と結びつけられやすい一方で、国際人権の重要な一部になってきたと結論づけます。実際の保護は、ICESCR(経済的社会的文化的権利を国際的に定めた条約で、社会保障を受ける権利も含みます)第9条をそのまま使って直接守るよりも、平等や差別禁止、財産権(お金や年金などの利益を不当に奪われないようにする権利で、社会保障給付がこの権利として扱われることがあります)などを通じて間接的に守られることが多いと説明します。
全体として、差別をしないという原則が、各国の社会保障制度をチェックできる強い道具になっている点が重要だとされます。
日本の最高裁の判断について著者は、法律の形だけを重視しすぎており、差別禁止を「今すぐ守るべき義務」として真剣に扱わず、永住者の生活実態や立場への検討が足りないと批判します。南アフリカの*Khosa*は、国にお金の限界がある状況でも、排除の不合理さや弱い立場の人への影響、当事者に貼られる悪いレッテルなどを重く見て判断する別のやり方を示しています。
ただし、社会保障のような複雑な政策に裁判所がどこまで関わるべきか、専門的判断をどこまで裁判所ができるのかという難しい問題も残ると述べます。

この論文は、具体的な改革案を出すよりも、今後の課題を示します。とくに、国の財政の限界と「差別をしない義務はすぐに守る」という考え方が、社会保障の分野でどう両立するのかを、国際的にもっとはっきりさせる必要があるとします。
また国際・地域の裁判例は、給付からの排除、特に国籍で区別する場合に、平等や比例性(目的のために手段がやりすぎになっていないかを比べて判断する考え方で、差別の正当化を検討するときによく使われます)の考え方を使って、国が自由に決められる範囲の限界を作り続ける可能性があると述べます。
国内では、裁判所が差別の観点からでも社会権を審査できる可能性を認め、外国人を一括りにせず、永住者の実際の立場を丁寧に見ることで、国際基準をより取り入れられると示唆します。同時に、裁判の役割を広げるなら、民主主義との関係や裁判所の能力の限界といった不安にも答える必要があると指摘します。